IMPOSIBLE ASIMILACIÓN DE LA ORDEN DE MALTA A LOS SUJETOS CONOCIDOS DEL DERECHO INTERNACIONAL.
Por el Doctor Francisco M. de las Heras y Borrero, Presidente de la Diputación de la Casa Troncal de los Doce Linajes de Soria.
Después de haber expuesto en una entrega anterior la polémica doctrinal sobre la naturaleza soberana de la Orden de Malta, pasamos hoy a exponer, conforme al plan propuesto, la imposibilidad de asimilar la misma a otros sujetos del Derecho Internacional.
IMPOSIBLE ASIMILACIÓN A UN ESTADO.
Para hacer frente al problema de determinar los sujetos del Derecho Internacional Público existían dos teorías:
– La teoría «clásica» (sólo reconoce la calidad de sujeto del Derecho Internacional a los Estados).
– La teoría de la «escuela realista», que siguiendo a Duguit, afirma que los únicos sujetos del derecho son los individuos (gobernantes y gobernados).
Ambas posiciones son consideradas hoy demasiado absolutas. Prescindiéndose de todo criterio «a priori», el examen de la práctica demuestra que al lado de los Estados, y en concurrencia con ellos, se hallan sujetos que no tienen la cualidad de Estado (territorios sometidos a mandato, territorios sometidos a fideicomiso, territorios internacionalizados); ciertos organismos internacionales (la Organización de Naciones Unidas, la Unión Panamericana, la Unión Europea…); y, en casos excepcionales, los propios individuos (protección de minorías, traslado de poblaciones, apátridas, y refugiados).
Frente a este elenco de sujetos del Derecho Internacional Público, la Orden de Malta no es, en nuestra opinión, subsumible en ninguno de ellos.
Durante una prolongada etapa de su historia cumplió todos los requisitos inherentes a un Estado (soberanía sobre Rodas, y después sobre Malta), pero no en la etapa actual, tras la pérdida de su territorio (1798).
Elementos constitutivos del Estado.
Unánimemente la doctrina reconoce que para la existencia del Estado se precisan, por lo menos, tres elementos: población, territorio y gobierno.
La población puede considerarse como conjunto de individuos que se hallan unidos al Estado por un vínculo jurídico y político, al que habitualmente se da el nombre de nacionalidad y que se caracteriza por su permanencia y por su continuidad.
El territorio, como elemento constitutivo del Estado moderno, precisa dos caracteres bien definidos: estabilidad y limitación. Es decir, el territorio de un Estado es estable en el sentido de que la colectividad nacional se halla instalada en él de una manera permanente, y, además, dicho territorio tiene carácter limitado (tiene fronteras precisas en cuyo interior se ejerce la actividad de gobernantes y gobernados).
El Estado, considerado como organización político-social, no sólo comprende una población y un territorio, sino que también es necesario que sobre dicho territorio se halle establecida una organización política a la que se encuentre realmente sometida la población que en él reside.
Determinación del criterio de Estado: la noción de soberanía.
Aún cuando estos tres elementos sean necesarios para que exista un Estado, no son suficientes. Hay colectividades públicas que poseen población, territorio y servicios públicos, sin que por ello puedan pretender la calificación de Estados.
La doctrina tradicional ha encontrado en el concepto de «soberanía» el criterio de distinción propio y característico del Estado.
En todo Estado existe un poder, detentado por ciertos órganos, que tiene por objeto gobernar a la nación, utilizando determinadas atribuciones respecto a las actividades humanas y ejerciendo determinadas funciones (legislativa, administrativa, judicial). Este poder político, generalmente calificado de poder público, es conocido con el término de «soberanía», entendida ésta como «independencia», dotada de tres elementos esenciales:
– Exclusividad de la competencia (en un territorio determinado sólo se
ejerce una competencia estatal).
– Autonomía de la competencia (un Estado independiente debe actuar según su propio criterio, sin necesidad de seguir las directrices ni las indicaciones que pretenda imponerle otro Estado).
– Plenitud de la competencia (el Estado es totalmente libre de determinar según su criterio la extensión de su competencia ratione materiae).
Del simple análisis de los elementos constitutivos del Estado se aprecia que la Orden de Malta no tiene territorio ni población, en los términos que han sido analizados, aunque sí un poder político, un gobierno, que ejercita ciertas funciones «soberanas», como veremos más adelante.
No parece, pues, posible que pueda sostenerse que la Orden de Malta tras la pérdida de su base territorial en 1798 sea un Estado.
Como afirman Dominique Larger y Marcel Monin (1), ya nos atengamos a criterios tradicionales (territorio, población, soberanía), o a concepciones más «modernas» (disposición de competencias internacionales, inmediatez de sumisión a las reglas del Derecho Internacional, consecución de una actividad estatal), falta a la Orden demasiados elementos para que el calificativo de Estado pueda aplicársele.
En efecto, la Orden, repitámoslo una vez más, no tiene territorio ni población territorial (aunque sí tiene población institucional, constituida por sus miembros, caballeros y damas).
La Orden posee exclusivamente algunas propiedades, principalmente en Roma, a las que Italia ha acordado la «extraterritorialidad», a efectos de beneficiarse de los privilegios e inmunidades diplomáticas, pero no le ha concedido la condición de territorio, calificativo que, en nuestra opinión, no nos parecería adecuado otorgársela a los palacios magistrales.
IMPOSIBLE ASIMILACIÓN A UN GOBIERNO EN EL EXILIO Y A UNA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL.
Gobierno en el exilio y organización internacional son otras categorías conocidas de sujetos de derecho internacional, a las que podría ser asimilada la Orden de Malta.
La asimilación a un gobierno en el exilio la consideramos descartable, dado que no es posible mantener una ficción jurídica durante dos siglos, ni existe ningún precedente en la Sociedad Internacional en este sentido.
La propia Orden de Malta nunca ha sostenido esta tesis desde que en 1798 perdió su territorio, ni tampoco la doctrina la ha considerado seriamente.
Una organización internacional está constituida por un tratado entre Estados o por un acto de una organización internacional preexistente, a la vez constituida por Estados.
Es evidente que la Orden de Malta no reúne este requisito, no siendo posible su asimilación a una organización internacional.
En efecto, aunque la Orden responda a una necesidad de la comunidad internacional, no puede afirmarse que reúna las características de aquellas organizaciones, dado que ni existe un tratado constitutivo de la misma, ni tampoco ha sido creada por una organización internacional, ni en su actividad se comporta como una organización internacional, sino más bien se parecería, en ciertos aspectos, a un Estado, asimilación ésta que también hemos rechazado.
En consecuencia, la asimilación de la Orden de Malta a una organización internacional no parece pertinente.
En nuestra opinión la Orden de Malta es un sujeto “sui géneris” del Derecho Internacional, punto este que desarrollaremos en una próxima entrega.
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(1) Larger Dominique y Monin Marcel. «A propos du Protocole d’Accord du 5 septembre 1983 entre les Services Gouvernementaux Français et la Représentation Officielle en France de l’Ordre de Malte: Quelques Observations sur la Nature Juridique de l’Ordre de Malte». Annuaire Français de Droit International. París 1983. Op. cit.
